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近日，财政部公布2025年城市更新行动评审结果，北京、天津、唐山、包头、大连、哈尔滨、苏州、温州、芜湖、厦门、济南、郑州、宜昌、长沙、广州、海口、宜宾、兰州、西宁、乌鲁木齐等20座城市脱颖而出。中央财政计划投入超200亿元，一场重塑中国城市发展逻辑的战略行动正式启动。财政部公示的城市更新行动入围名单中，20座城市成为国家战略布局的关键落子。从北京到乌鲁木齐，从�？诘焦�，一条贯穿中国东西南北的城市更新动脉正在形成。北京、天津：作为唯二入选的直辖市，承载国家形象与京津冀协同发展重任大连、哈尔滨：东北振兴的关键支点，破解老工业基地转型难题苏州、厦门、广州：东部发达城市代表，探索城市更新“高质量样板”宜昌、宜宾：长江经济带重要节点，肩负流域生态与发展的平衡使命兰州、西宁、乌鲁木齐：西部大开发的战略支点，强化边疆城市承载力我国城市发展从大规模增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重，进入了城市更新的重要时期，人民群众的需要从“有没有”转向“好不好”。实施城市更新行动，对于推动城市高质量发展，同时能够促进经济发展和改善民生具有十分重要的意义。
2025年5月15日，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》）正式印发，提出八大重点任务和六大支撑保障，是国家对于持续推进城市更新行动作出了系统全面的部署。
根据住建部等各方数据分析我国城市更新现状：常住人口方面，截至2024年底，常住人口城镇化率达到67%，9.4亿人生活在城镇；房屋存量方面，我国城镇现有房屋总量662亿平方米，其中城镇住房存量从1978年的不足14亿平方米上升到2024年的接近350亿平方米；市政基础设施方面，市政管网达到360多万公里，市政道路23万条，桥梁9万座；整体来看，更新改造的需求巨大。而在城市更新投资方面，根据住建部等各方数据，近两年全国城市更新八大类任务，每年投资项目数量稳定在6万个左右，完成投资额2.5万亿元以上。
对于城市更新业界高度关注的国家推进城本文市更新行动新政，本文将围绕此次新政的八大重点任务和六大支撑保障，结合各地实践案例进行深度解析，与业界朋友共飨。
一、八大重点任务解析
《意见》明确推进城市更新行动八大重点任务，具体为加强既有建筑改造利用；推进城镇老旧小区整治改造；开展完整社区建设；推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造；完善城市功能；加强城市基础设施建设改造；修复城市生态系统；保护传承城市历史文化。详细解析如下—
01加强既有建筑改造利用，实现增质增效
既有建筑改造利用位于八大任务之首，也是实施城市更新行动重要任务之一，在不搞“大拆大建”基调下，推动存量建筑功能改善，增质增效，主要聚焦以下几个方面：
一是危房改造。《意见》提出，“稳妥推进危险住房改造，加快拆除改造D级危险住房，通过加固、改建、重建等多种方式，积极稳妥实施国有土地上C级危险住房和国有企事业单位非成套住房改造。”目前，危房改造聚焦住宅楼为主。广州市花都区集群街2号楼因被鉴定为D级房屋，在业主和政府推动下，采取业主自筹资金原拆原建模式实施改造。该项目已于2025年初交房，改造周期仅耗时1年多，是广东首例老旧小区业主自筹原拆原建的典范案例；深圳已于2021年已出台《深圳市危房重建规划管理规定》，明确可以栋或宗地为单位进行危房重建。在深圳实践中，独栋危房重建还可以捆绑周边项目按城市更新路径实施，如深圳市罗湖区红岭统筹片区城市更新项目将附近小区的独栋住宅楼危房捆绑实施改造。
二是重视保护历史文化街区、传统村落、文物及历史建筑。《意见》提出，“‘一屋一策’提出改造方案，严禁以危险住房名义违法违规拆除改造历史文化街区、传统村落、文物、历史建筑”。目前国家在推进实施城市更新行动中，高度重视对历史文化和建筑及古树名木的保护。江西景德镇将陶瓷文化保护与文旅产业发展良性互动；重庆渝中区山城巷更新项目在保留原住民和街区生活烟火气基础上，采用自营和联营等方式植入民宿、餐饮、文化艺术、文创零售等新业态，成立“巷委会”推动街巷居民共商共建。
三是持续推进既有居住建筑和公共建筑节能改造，加强建筑保温材料管理，鼓励居民开展城镇住房室内装修。
四是存量建筑功能转换和混合使用。《意见》提出，“加强老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施等存量房屋改造利用，推动建筑功能转换和混合利用，根据建筑主导功能依法依规合理转换土地用途。”存量建筑功能转换在各地城市更新中改造案例多，如深圳“非居改保”，将非居住功能的房屋改造为保障性租赁住房，目前已有多个项目实施落地；上海杨浦滨江工业带将1.5公里废弃电厂、棉纺厂、水厂集群植入滨江步道+艺术空间+科技展厅复合功能等。多地也在探索存量用地功能转换，如湖北黄石市创新出台了存量用地用途转换过渡期政策，鼓励利用存量土地资源和建筑发展文化创意、健康休闲、工业科技、文化旅游等新产业、新业态，这些产业在初创的5年内享受按原用途、原权利使用土地的优待；苏州出台《苏州市关于促进存量建筑盘活利用提升资源要素利用效益的指导意见》，明确支持各类实施主体利用存量建筑发展新产业新业态，提升公共服务功能，允许临时改变建筑使用功能，建立功能转换正负面清单，保持土地使用权和土地用途5年过渡期不变，明确在5年过渡期内免征缴相关土地收益，5年过渡期满后可恢复原功能、按年缴纳土地收益继续使用、一次性补缴地价款、调整用地性质等。
02推进城镇老旧小区整治改造
《意见》提出推进城镇老旧小区整治改造，聚焦修复老化管线管道、整治楼栋内基础设施、加装电梯、其他配套基础设施等。
2019—2024年，全国累计开工改造老旧小区28万个，惠及了居民4800万户、超过了1.2亿人，共改造提升各类老化管线36万公里，增设停车位387万个，建设养老、托育等各类社区服务设施7.8万个。各地聚焦群众急难愁盼问题，大力推进居住建筑的节能改造，累计实施改造4.46亿平方米。
下一步，住房城乡建设部将指导地方切实抓好组织实施。一方面，在完成“十四五”城镇老旧小区改造任务的基础上，继续深入推进这项工作，重点做好小区内老化管线改造，消除安全隐患。开展建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修，小区环境及配套设施改造建设、小区内建筑节能改造，支持有条件的楼栋加装电梯，改善群众居住条件和生活环境。
03开展完整社区建设
《意见》提出“完善社区基本公共服务设施、便民商业服务设施、公共活动场地等，建设安全健康、设施完善、管理有序的完整社区，构建城市一刻钟便民生活圈。开展城市社区嵌入式服务设施建设，因地制宜补齐公共服务设施短板，优化综合服务设施布局。”
近年来，在全国106个社区开展完整社区建设试点，着力补齐小区、社区设施建设和服务的短板。下一步，持续开展完整社区建设，因地制宜配建和完善社区养老、托育等“一老一小”公共服务设施以及停车、充电等市政配套设施。
04推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造
城市更新行动对不同业态改造采用差异化实施模式，其中老旧街区重点通过功能转换或改造提升等方式对业态进行升级，聚焦转型提质、城市公共空间功能完善等提升类工程，如苏州市探索老菜场更新的“市集模式”。
老旧厂区鼓励市场化方式推进更新改造，可植入新业态新功能。如深圳宝安凤凰第一工业区城市更新项目采取村集体自改模式，通过拆除重建实现业态更新；深圳南山华侨城创意文化园功能改变整治提升；合肥鼓励国有企业以市场化方式改造老旧厂区，打通老旧厂房改造的建设审批堵点，形成功能混合、业态融合的更新路径。
城中村不搞大拆大建，“一村一策”采取拆除新建、整治提升、拆整结合等方式实施改造。如深圳龙华区元芬新村改造项目采取了私营企业趸租运营方式；深圳龙岗区坂田街道新围仔村改造项目采取“城中村微改造＋引进优质物管＋市场化商业运营”实施改造；深圳各区也开展了拆除新建类城中村试点模式。
05完善城市功能
《意见》提到了众多涉及城市功能的相关内容，如公共服务网络、公共服务设施、“平急两用”公共基础设施、城市医疗应急服务、临时安置、应急物资保障、公共场所无障碍环境建设、普惠托育服务、全民健身场地设施及新型公共文化空间等，内容涉及较广，足见国家对于完善城市功能的重视。
近年来实施较为成功的案例主要有山东济南舜泰广场智慧停车项目、浙江台州官河古道项目、四川成都更新利用城市剩余空间打造“金角银边“系列工程和安徽省芜湖市人民城市驿站建设项目等。
秦海翔在介绍老旧小区改造和完整社区建设成果中提到：2019—2024年，全国累计增设停车位387万个，建设养老托育等社区服务设施7.8万个，实施居住建筑节能改造4.46亿平方米，积极推进加装电梯，这也是完善城市功能的具体实践。
因此，城市更新行动强调注重完善城市功能，做优存量，推动城市的内涵式高质量发展，来不断完善城市功能、提升城市品质。
06加强城市基础设施建设改造
《意见》提到加强城市基础设施建设改造的重点为全面排查城市基础设施风险隐患，在地下空间开发利用、城市燃气、供水、排水、污水、供热等地下管线管网和地下综合管廊建设改造、城市防洪和内涝治理、生活垃圾处理设施改造、公共消防设施建设、交通设施完善等领域持续发力。
近年来实施较为成功的案例主要有重庆渝中区解放碑地下环道城市更新项目、上海市内环高架设施提升及功能完善工程、浙江杭州基于CIM基础平台的城市地下隐患智防系统项目、广东汕头中心城区供水系统提压改造项目等。
“十四五”以来，已累计建设改造各类市政管网50万公里，消除城市的易涝积水点4800个，同时有超过一半的地级及以上城市开展城市基础设施生命线安全工程建设，配套加装物联智能感知的设备，……建成城市道路有56.4万公里，轨道交通里程1.1万公里，地级及以上城市建成区的黑臭水体基本消除，促进城市生态环境改善和绿色低碳发展，海绵城市建设取得明显成效。
因此，综上可以看出加强城市基础设施建设改造”是城市更新行动中保障城市安全韧性、高效运行和人居环境的核心任务，被政府定位为必须抓好的“里子工程”和关乎城市生命线的“生命线工程”，意义十分重大，必将为城市高质量发展和人民群众高品质生活打下最坚实的基础。
07修复城市生态系统
《意见》指出修复城市生态系统要坚持治山、治水、治城一体推进，建设连续完整的城市生态基础设施体系。秦海翔在阐述“好城区”建设时，明确将“修复城市生态系统” 列为与“完善城市功能”、“加强基础设施建设”、“保护传承城市历史文化”并列的核心任务。这凸显了生态修复在城市更新整体工作中的战略地位，是提升城市品质、打造宜居韧性智慧城市不可或缺的一环。张兵总规划师所提出的土地复合利用政策（如在公共绿地下建设停车�。┖土阈怯玫卣险撸ㄓ畔扔糜谠黾庸部占洌┪俺中平鞘新袒仿汤嚷绦痰澜ㄉ琛�、“增加群众身边的社区公园和口袋公园”提供了灵活有效的空间保障手段，这正体现了生态空间与功能性空间的融合设计。
近年来实施较为成功的案例主要有北京朝阳区亮马河文化经济带项目、广东广州海珠湿地高质量保护与发展项目、浙江杭州沿江景观带公园更新项目、山东济南“一城山色”生态修复项目、广西北海滨海国家湿地公园(冯家江流域)水环境治理工程等。
因此，“修复城市生态系统”进一步强调系统性、融合性与亲民性，是城市更新行动中建设“好城区”、提升城市宜居性和韧性的核心任务之一。
08加强对城市历史文化的保护传承
《意见》重点提出：落实“老城不能再拆”的要求，全面调查老城及其历史文化街区，摸清城镇老旧小区、老旧街区、老旧厂区文化遗产资源底数，划定最严格的保护范围。
除北京中轴线的成功申遗外，近年来实施较为成功的案例主要有江西吉安永新古城保护更新项目、广东广州恩宁路历史文化街区保护提升项目、北京西城区大栅栏观音寺片区“共生街区”起步区保护更新项目、江苏南京颐和路历史文化街区保护更新项目、重庆南岸区重庆开埠遗址公园城市更新项目、浙江湖州小西街历史文化街区保护更新项目、山东青岛四方路历史文化街区保护更新项目等。
综上，可以看出历史文化保护传承注重保护优先、民生导向及全域管控，即严禁“拆真建假”，建立“先调查后建设、先考古后出让”机制；以居民为主体推进街区修缮，保护体现文脉的地名；严控超大体量建筑破坏风貌，将文化遗产保护纳入国土空间规划全周期管理。
二、六大支撑保障解析
《意见》明确推进城市更新行动六大支撑保障，具体为建立健全城市更新实施机制；完善用地政策；建立房屋使用全生命周期安全管理制度；健全多元化投融资方式；建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式；健全法规标准。详细解析如下：
01建立健全城市更新实施机制区
城市更新行动提出：“创新完善以需求为导向、以项目为牵引的城市更新体制机制。“建立完善“专项规划－片区策划－项目实施方案”的规划实施体系”。
住房城乡建设部副部长秦海翔答记者问提出：城市更新实施提出“三抓”机制
第一，抓体检，建立城市体检与城市更新一体化的推进机制，建立体检发现问题、更新解决问题、评估实施效果、推动巩固提升的闭环工作机制。上海、重庆、长沙等地均就城市体检作为城市更新前置工作重要一环；
第二，抓规划，建立专项规划、片区策划、项目实施方案的规划实施体系。强化城市设计对城市更新项目实施的引导作用。北京、南京、成都等地均搭建城市更新规划统筹实施体系；
第三，抓落实，建立城市更新政策协同机制。
可以看出，后期在城市更新实施层面项目需以规划为引领，注重项目立项必要性及可行性、完善各项政策制度保障，全面提高项目可实施性。
02完善用地政策
《意见》重点五大方面全面完善用地政策，包含建立健全国土空间用途管制制度、土地用途转换过渡期政策、完善闲置土地收回机制，支持存量低效用地建设保障房、鼓励国有用地自改或通过转让、入股等方式合作改造、优化地价规则及完善不动产登记制度等。
03建立房屋使用全生命周期安全管理制度
《意见》重点提出：“建立房屋使用全生命周期安全管理制度。落实房屋使用安全主体责任和监管责任，加强房屋安全日常巡查和安全体检，及时发现和处置安全隐患。探索以市场化手段创新房屋质量安全保障机制。完善住宅专项维修资金政策，推动建立完善既有房屋安全管理公共资金筹集、管理、使用模式。”
建立房屋使用全生命安全管理机制，是一项关乎民生福祉和城市安全的基础性、长期性工作，城市更新行动从责任主体、市场化保障机制、公共资金筹集完善住宅专项维修资金等全面落实房屋安全管理机制，有效防范化解房屋使用安全风险，切实保障人民群众“住有所安。”
04健全多元化投融资方式
《意见》提出“加大中央预算内投资等支持力度，通过超长期特别国债对符合条件的项目给予支持。中央财政要支持实施城市更新行动。地方政府要加大财政投入，推进相关资金整合和统筹使用，在债务风险可控前提下，通过发行地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持，严禁违法违规举债融资。落实城市更新相关税费减免政策。鼓励各类金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下积极参与城市更新，强化信贷支持。完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等。”金融创新 “组合拳” 破解城市更新融资难题，形成“中央财政 + 超长期国债+专项债 + 银行信贷+社会资本”组合资金链，多渠道筹集资金解决城市更新资金需求。
城市更新项目在前期筹备阶段，项目遭遇严重的资金供给瓶颈。由于城市更新项目普遍涵盖大规模的拆迁补偿、居民安置以及基础设施新建等系统性工程，初始资金投入强度极大。而传统融资模式受限于风险评估体系和回报周期考量，难以匹配这类项目前期高额的资金需求，导致项目启动阶段就存在显著的资金缺口。
另，城市更新项目进入运营阶段后，现金流的持续性问题成为新的挑战。项目建成投入使用后，租金收益、物业管理收入等经营性现金流需要较长培育期才能趋于稳定。在这一过程中，既有的资金回流规模往往难以足额覆盖前期建设成本摊销以及持续产生的财务费用，形成阶段性的资金平衡压力，对项目整体的财务可持续性构成考验。
因此，此次国家层面出台政策也考虑到上述特点，通过构建多元化健全多元化投融资方式来化解城市更新的资金难题，结合上述政策，城市更新多元化投融资内容总结要点如下：
要点1： 《城市更新项目贷款管理办法》-专属贷款政策即将落地
金融监管总局正制定《城市更新项目贷款管理办法》，城市更新贷款作为特殊的专项贷款，与城中村改造贷款、平急两用贷款非常相似，均为清单制管理、专款专用和资金封闭管理，该贷款管理办法创新四大机制：
首先，城市更新贷款项目实现清单制管理，政府初选项目、金融机构自主评审，形成精准融资清单；其次，城市更新项目坚持市场化运作模式，金融机构自主决定贷款额度、期限、利率，适配不同项目需求；再次，城市更新贷款要实现风险闭环管控，资金专款专用、封闭管理，基于项目综合收益测算授信，严防债务风险；，城市更新贷款紧密对接城市更新专项规划，实现资金与城市规划协同，确保资金投向符合城市发展战略。
《城市更新项目贷款管理办法》通过明确金融机构贷款的条件和流程，切实加大金融支持力度，满足城市更新行动和城市更新项目金融需求，提高金融服务的及时性和有效性。另，鼓励金融机构准确把握城市更新新特点新要求，按照依法合规、风险可控、商业可持续原则，积极为城市更新行动提供丰富多样、量身定做的金融产品和金融服务，满足不同主体、不同项目、不同阶段、不同环节的金融需求。
要点2：多元金融工具协同发力
《意见》形成“中央财政 + 超长期国债+专项债 + 银行信贷+社会资本+税费优惠”组合资金链，除了银行信贷外，金融监管总局也将注重发挥不同金融工具的独特优势，鼓励保险、信托等金融机构积极参与城市更新，通过债权投资、股权投资、物权投资等多种方式提供金融支持，具体如下：
中央财政：聚焦城市更新重点任务，强化财政政策和资金保障。“十四五”以来，共安排中央补助资金约1594亿元，支持城镇老旧小区改造。2023年以来安排中央补助资金153亿元，支持推进城中村改造。“十四五”期间安排中央补助资金约600亿元，支持60个城市系统化全域推进海绵城市建设，带动总投资1600亿元。
2025年4月3日，财政部办公厅和住房城乡建设部办公厅发布《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》（财办建〔2025〕11号）；6月4日评选结果公示，中央财政拟支持这20城实施城市更新行动，包含北京、天津、唐山、包头、大连、哈尔滨、苏州、温州、芜湖、厦门、济南、郑州、宜昌、长沙、广州、�？凇⒁吮�、兰州、西宁、乌鲁木齐。
超长期国债：2024年安排中央预算内投资、超长期特别国债、增发国债等资金超过4250亿元，支持地方开展城镇燃气管道更新改造、城市排水防涝提升工程等项目。
专项债：截至2024年底，全国已有12个省份发行专项债近1000亿元用于各类城市更新改造。财政部相关负责人透露，下一步将扩大地方政府专项债投向领域和用作项目资本金范围，加大对城市更新相关项目的支持。
银行信贷：支持城中村改造、基础设施升级、低效楼宇改造等，如国家开发银行对接首批试点城市提供定制化服务，拟出台《城市更新项目贷款管理办法》满足各阶段城市更新项目资金需求。
保险/ 信托投资：鼓励通过债权、股权、物权等方式参与，为项目提供长期稳定资金。
REITs 、城市更新基金与PPP模式：通过基础设施 REITs 盘活存量资产，设立政府引导基金吸引社会资本入股。PPP模式是社会资本通过运营项目获得合理回报，而政府则借助特许经营权等方式，积极引导社会资本参与到公共项目中来，如重庆九龙坡老旧小区改造 PPP 项目（ROT运作模式），九龙坡区住建委作为实施机构，与社会资本共同组建的项目公司，负责整个老旧小区改造项目的全过程，从投融资、设计、建设，到运营、维护和移交等方面形成全流程 “一站式服务”，后续通过物业的出租收入收回前期投资，为老旧小区改造探索出了一条新路径。
税费优惠：在加大资金投入的同时，我们积极落实好税费优惠政策，如企业所得税“三免三减半”，城镇土地使用税、城市基础设施配套费、教育费附加减免等。
在住建部发布的《实施城市更新行动可复制经验做法清单（第三批）》中，对于“构建城市更新多元投融资机制”，亦有推广江苏、河南、江西以及重庆等省市的实践探索。
要点3：社会资本参与机制全面升级
1、特许经营与股权合作
鼓励民营企业通过特许经营模式参与基础设施和公用事业建设，如地方国企与社会资本联合成立项目公司，共同推进老旧街区、厂区改造等城市更新改造。
2、居民与社区共建共享
探索 “政府引导 + 居民参与” 模式，通过加装电梯、节能改造、街区整治等民生工程，激发居民出资意愿，形成 “共建共治共享” 格局。
05建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式
《意见》提出“建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，分发挥街道社区作用，调动人民群众参与城市更新积极性。鼓励产权所有人自主更新，支持企业盘活闲置低效存量资产，更好发挥国有资本带动作用。引导经营主体参与，支持多领域专业力量和服务机构参与城市更新，健全专家参与公共决策制度。建立健全适应城市更新的建设、运营、治理体制机制。加强城市更新社会风险评估、矛盾化解处置机制建设。”核心在于充分调动多元主体参与城市更新。
06健全法规标准
《意见》提出“加快推进城市更新相关立法工作，健全城市规划建设运营治理和房屋管理法律法规。完善适用于城市更新的技术标准，制定修订分类适用的消防、配套公共设施等标准。加强城市更新科技创新能力建设，大力研发新技术、新工艺、新材料，加快科技成果推广应用。” 各城市可结合自身实际情况，制定符合自身特点的城市更新法规体系、技术标准和科技创新能力建设方案，并加强与其他城市的交流和合作，共同推进城市更新事业的发展。
在住建部发布的《实施城市更新行动可复制经验做法清单（第三批）》中，对于“在住建部发布的《实施城市更新行动可复制经验做法清单（第三批）》中，对于“出台城市更新地方性法规”，亦有推广台州市、郑州市、石家庄市、玉溪市等市的实践探索。
三、总结
持续推进城市更新行动已是国家重大发展战略之一，本次《意见》围绕政策体系协同、多元模式创新、多元资金保障三大方面提出了八大重点任务、六大支撑保障，有助于统筹引领各个城市结合当地实际情况落实国家战略部署。城市更新高质量发展已是大势所趋，推动地方高效实施推进更是势在必行，新政策将助推我国城市更新迎来了新的发展阶段，拉动内需，带动投资，为经济发展增添万亿级新增长点。
（文章来源于国家能源局、地下管线管理）
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